什么是风景道？怎么建？欧美有啥经验可借鉴？

　　风景道正在发展成为一种新型旅游功能区，成为深受自驾车游客喜爱的线型旅游目的地，成为优化空间布局、区域协同发展的重要抓手。风景道是综合交通运输发展的必然，也是自驾游时代和全域旅游时代发展的必然。无论从供给侧还是需求侧看，中国风景道都迎来了大发展时代。 　　近年来，随着“旅游+”“交通+”“生态+”等大发展，促进道路建设与生态环境、文化遗产、旅游游憩、产业扶贫等深度融合成为时代趋势。而旅游公路、生态公路、景观道路、遗产廊道、绿道等各类泛风景道，因其所具有的交通、景观、游憩、生态、保护等复合功能，所遵循的生态、保护、融合及可持续发展等原则，顺应了时代发展的迫切需求，而获得了迅猛发展。风景道正在发展成为一种新型旅游功能区，成为深受自驾车游客喜爱的线型旅游目的地，成为优化空间布局、区域协同发展的重要抓手。 　　 　　风景道（ScenicByway）源起于欧美，是欧美国家百余年来注重生态环境、自然文化遗产保护和管理的延续及发展，反映了工程技术和生态保护、历史文化、景观环境、旅游游憩、社区经济等综合发展的新趋势。风景道是“生态文明”的一种发展，是综合交通运输发展的必然，也是自驾游时代和全域旅游时代发展的必然。 　　对于风景道的定义，美国交通部1991年的一份关于风景道的报告中曾指出：“给出风景道一个明确的定义是相当复杂和困难的。”美国作为风景道的发源地、主要实践地和研发基地，依据1995年提出的保护和促进风景道发展的官方推广计划——国家风景道计划（NationalScenicBywayProgram）（NSBP），风景道的定义为：一条土地所有权公有的，具备风景、历史、休闲、文化、考古、自然等六大品质的道路，该道路不单指道路本身，还包括道路两边视域范围内的廊道风景，并且该道路要通过立法或官方声明来认定。 　　目前，风景道事业在我国正在蓬勃兴起和发展，在实践和理论研究中，不同学科不同部门经常使用“旅游风景道”“旅游公路”“生态公路”“景观公路”“风景公路”“风景道路”等概念。这些概念互有重复，有些则含义略有不同。但总体上来观察，它们都是指路旁或视域之内拥有具有审美、游憩、文化、历史、考古等价值的自然、人文景观的道路。实现了道路从单一的交通功能向交通、游憩、生态、保护等复合功能的转变。因此，统一使用“风景道”这一概念来统称上述各种术语。 　　综上可见，“风景道”是从美国“ScenicByway”一词翻译引进的。在中国风景道事业发展中对其概念要进行界定和规范，还要对其进行本土化改造，创造出具有中国特色的风景道概念。更重要的是要面对中国风景道发展实践，积极进行自主性学术研究，以推进风景道建设和管理在中国的发展。 　　 　　一、中国涌现风景道热潮 　　（一）国家顶层制度设计重视风景道 　　当前，我国旅游业正处于发展的重要战略机遇期，由增量发展向存量优化过渡，迎来了“资源大整合、区域大协同、发展大融合”的时代，同时，自驾游已成为全域旅游时代最主要的出游方式之一。在这一发展形势下，中国风景道发展迎来了重大发展机遇。“风景道”一词频繁出现在国家旅游局、交通运输部及其他相关部门出台的国家政策文件中，国家从顶层制度设计层面，开始重视和大力支持风景道发展。 　　2016年以来，国家旅游局及相关部门先后出台约10余项政策法规，从政策保障、体制机制、投融资、项目开发建设等方面，来推动风景道、旅游公路及自驾车旅游发展。2016年9月，国家发展和改革委员会、国家旅游局共同印发了《全国生态旅游发展规划》，首次提出了“打造25条国家生态风景道，形成点线面相结合、适应多样化需求的生态旅游发展格局”；2016年12月，国家发展和改革委员会、国家旅游局发布《关于实施旅游休闲重大工程的通知》，提出“稳步推进重点旅游区发展，重点培育一批国家生态风景道”；2016年12月26日，国务院正式印发的《“十三五”旅游业发展规划》中，首次提出了“重点建设25条国家旅游风景道，作为优化空间布局，构筑新型旅游功能区的五大重要措施之一。以国家等级交通线网为基础，加强沿线生态资源环境保护和风情小镇、特色村寨、汽车营地、绿道系统等规划建设，完善游憩与交通服务设施，实施国家旅游风景道示范工程，形成品牌化旅游廊道。”这对于风景道在中国的发展具有里程碑的意义。 　　2016年，交通运输部围绕“绿色公路”和“旅游公路”建设，发布了一系列重要政策文件及规划。2016年8月发布《关于实施绿色公路建设的指导意见》，提出旅游公路建设是绿色公路发展五大专项行动之一；12月，全国交通运输工作会议明确提出了加快推进绿色交通发展是2017年交通运输十大工作任务之一。而旅游公路将成为绿色公路建设投资的新目标，将释放出数万亿的投资空间。2017年2月，交通运输部、国家旅游局等六部门联合印发了《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》，提出因地制宜建设旅游风景道。 　　2017年3月3日开幕的中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第五次会议期间，中国民主促进会中央委员会提交了名为“建设国家风景道体系，打造公路旅游国家名片”的提案。提案认为，当前，我国正处在经济转型的关键时期，建设国家风景道体系是发挥旅游供给侧潜能、提升旅游行业水平和促进交通行业转型发展的最好发力点。建议尽快建立国家风景道体系，打造公路旅游国家名片。 　　此外，国家旅游局会同国家发展和改革委员会等11部委联合发布的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》以及国家体育总局发布的《山地户外运动产业发展规划》等相关文件中，也提出了要大力推进自驾车营地、房车营地等相关设施建设，以及国家步道、户外骑行道系统等泛风景道体系的建设。 　　（二）地方响应力推风景道 　　近年来，地方政府对风景道发展空前重视，各类泛风景道建设在全国呈全面开花、蓬勃推进之势。风景道在“资源大整合、区域大协同、发展大融合”中正展现出无限张力。如京津冀蒙要打造“环京津冀千里草原旅游大道”，围绕草原文化、契丹辽文化、皇家文化，形成康养旅游大道、黄金自驾旅游大道，以及首都与北方少数民族地区的友谊旅游大道；河北提出打造“国家1号风景道”“千里太行”“浪漫渤海”“京承皇家御道”和“京西百渡”5条品牌风景道；浙江率先进行了“美丽公路”建设；湖北及安徽提出要建设大别山国家级跨省风景道；而西部的贵州、云南、宁夏、内蒙古、新疆等省区，风景道或旅游公路成为“十三五”公路建设的重要组成部分，获得了强劲发展。贵州铜仁市拟建设乌江国家旅游风景道、环梵净山旅游公路及佛顶山旅游公路；内蒙古提出建设500公里通辽科尔沁文化旅游风景道；宁夏要建设东部环线风景道等。而海南则提出“十三五”期间拟建设旅游公路1100公里，到2020年基本建成环岛滨海旅游公路。 　　（三）市场需求热捧风景道 　　自驾车旅游已经在国内获得较快发展。数据显示，2015年在国内旅游40亿旅游人次中，自驾车游客已占到58.5%以上，达到23.4亿人次。自驾为主的自由行已成为游客到达景区的主要方式，占景区接待游客总人数的75%。中国旅游车船协会预测，到“十三五”末，我国自驾游人数将达到58亿人次，约占国内旅游人数的70%以上。一些以风景道为载体的线型旅游景区（目的地），已成为深受游客喜爱的一类新型旅游景区（目的地）。如川藏公路、草原天路等。其中，位于河北张家口市的草原天路作为一条县道，据不完全统计，2016年，单日车流量最高值达1.8万辆，仅5月-10月的旅游旺季，共接待游客200多万人次，自驾车辆55万辆次，远远超出道路通行能力。诚然，我们也看到，蜂拥而至的自驾车流在给地方带来了经济发展的同时，也带来了供给不足、交通拥堵、生态环境破坏以及旅游体验较差等一系列严峻的问题。如何科学地解决风景道快速发展所带来的一系列问题，引起了社会的广泛关注。 　　综上可见，无论从供给侧还是需求侧看，中国风景道都迎来了大发展时代，国家从顶层制度设计层面，也将风景道发展推向了新高。 　　 　　二、国际视野下的风景道 　　从国际上看，在公路网发展的较高级阶段，促进道路的交通、景观、游憩、保护等多重功能的有机结合，从多式联运、综合性和一体化角度，更综合地考虑道路网对整个社会、经济、环境、游憩等的影响，更多地顾及可持续性、人性化、人本关怀与社会公平，使道路网向着联运及土地、环境、景观、游憩、能源等更加综合、更加协调和更加可持续的方向发展，已成为共同趋势。 　　风景道在国外如欧美已形成一个独立的、蓬勃发展的研究领域，在实践工作中也取得了迅速发展。国外风景道的蓬勃发展受益于两个方面，从供给角度看，受益于汽车文明的繁荣以及保护沿途景观资源、自然文化资源，致力于取得道路建设、经济发展和资源保护的平衡。从需求角度看，人们将公路廊道作为一个更广阔的人的价值的混合体，强化旅游者旅行途中的景观观赏体验，将旅行成本转变为旅行收益成本，风景道成为一类特色旅游吸引物。 　　美国是风景道的发源地、主要实践地和研发基地，并在世界上最早建立了国家风景道体系。自20世纪80年代末90年代初以来，美国从立法层面对风景道建设给予了高度重视，将国家风景道计划（NSBP）纳入国家交通法案中，促进国家风景道建设和管理走上了法制化和规范化发展的道路。国家风景道计划是联邦政府对国家风景道体系实施评定、建设和管理的章程和依据。在该计划有效的指导下，形成了遍布50个州，总长度为24548英里的国家风景道体系（NationalScenicByway）。国家风景道体系是国家道路网中一类特殊的景观道路，是国民体验国土上美丽的自然和人文景观的重要场所，也是重要的线型旅游吸引物，尤其是级别最高的泛美风景道往往成为旅游目的地。国家风景道体系的建立体现了国家对风景道开发和管理的重视，也体现了国家风景道体系在道路规划、历史文化和自然生态保护、景观设计、带动地方经济发展等方面发挥的重要作用，以及风景道自身存在价值和发展潜力。 　　美国国家风景道发展的成功经验是把风景道作为综合交通运输体系中的一类重要的景观道路，以及作为综合交通运输与外部土地、资源、环境、文化、游憩等方面有机结合的一个重要载体，在国家层面给予了高度重视。同时，把风景道作为一种准公共产品，应用先进的公共管理理念，从属性、制度、投融资、标准再到监管等诸多方面统筹，从而促进了风景道规范、快速和可持续发展。美国国家风景道成功而有益的经验与启示主要有： 　　1.国家层面的立法是风景道发展的基石。从国家立法的高度将风景道建设和管理纳入国家交通法案中给予支持和保障，有效地促进了国家风景道体系的规范化、规模化和快速化发展。 　　2.科学高效的管理体制是风景道发展的保障。作为准公共产品的风景道，具有技术性强、关联性强、涉及面广的特点。美国建立了自上而下的国家风景道管理体制，并采取行政、法律、经济等多种手段，对风景道进行宏观调控和管理，为国家风景道发展提供了制度保障。 　　3.多元化投融资渠道是风景道发展的重要保障。国家风景道体系建设是一项巨大的工程，国家将其作为一项公共事业给予了资金上的支持，设立了国家无条件资助基金，成为国家风景道建设项目的重要资金来源。该基金主要用于资助为强化风景道游憩、景观、环境、保护等功能而进行的项目建设。这些建设项目在促进道路从单一交通功能向交通、游憩、景观、保护等复合功能转变中具有极为重要的作用。 　　4.重视理论研究为风景道发展提供了强大的理论与技术支撑。美国风景道研究已成为一个重要研究领域，强调了交通学、旅游学、人类学、社会学、心理学、环境学、经济学等多学科跨学科研究，为风景道发展提供了强大的理论及技术支撑。风景道规划、建设、运营和管养全过程，技术性强、涉及面广，建立相应技术标准是十分必要的。为此，联邦政府在政策法案基础上，配套出台了大量的技术指南和技术规范，内容涉及风景道评估与提名、资金申请与管理、市场营销、社区参与、廊道管理以及路侧要素建设等诸多方面，对风景道发展起到了很好的引导和规范作用，有效推动了风景道实践工作的顺利开展。 　　 　　三、对中国风景道发展的思考 　　中国风景道发展热潮，折射了风景道所具有的强大生命力。同时，在热潮之下，对风景道这一新生事物的发展，需要进行冷思考。我国与美国社会制度不同，公路网发展阶段不同，风景道发展所面临的问题和任务也不尽相同。但风景道作为准公共产品的共性，决定了中外风景道在发展中又有着相通之处。目前，我国风景道理论与实践工作都处于起步阶段，对于风景道在中国该如何认定，如何进行有效的建设、管理和维护，如何在保护与发展之间找到平衡点等一系列重大问题，需要进行深入而系统的理论和实践研究。为此，我们需要在积极引进、吸收国外先进经验的基础上，结合中国发展现实特点，构建具有中国特色的风景道理论，以推动风景道这一新生事物在中国科学和理性地发展。 　　（一）中国风景道发展特点 　　较之欧美国家，中国风景道发展具有突出优势，也具有独特性，具体表现为： 　　1.风景道在保护与发展之间找到平衡点难度较大。人口密度高、公共游憩空间不足、人多地少、人口资源环境压力大，是我国的基本国情。因此，风景道规划、建设、运营和管养过程中，在保护与发展之间找到平衡点挑战较大。 　　2.风景道功能和作用更为复合强大。风景道除了具有交通、景观、保护、生态等功能之外，还具有融合、辐射和带动作用。风景道不仅是一条道路、一种旅游吸引物、一种新型旅游功能区，更肩负着拉动、带动和促进道路沿线廊道地区空间优化、产业发展、区域协同、脱贫致富等重任，成为促进交通引领、旅游主导、产业融合、精准扶贫等深度融合，优化国土空间布局和区域协同发展的重要抓手。为此，应该从综合性和一体化角度，促进风景道向着包括交通、旅游、产业、扶贫、景观、生态等功能的更加深度融合和协调的方向发展。 　　3.风景道供需时空匹配矛盾突出。我国人口众多，客流量大，交通流量大，尤其是在旅游旺季，强劲的自驾游需求，造成了风景道网络能力与客源需求时空匹配矛盾冲突较大，交通易拥堵，管理维护难度大，旅游品质体验差。 　　4.长距离的线型开放空间，加之旅游者行为自律性不足，使管理难度加大。风景道往往跨越多个行政区域，线路较长，加之目前自驾车游客文明素质不高，开放空间对旅游者行为约束困难大，易造成风景道管理和维护成本高、难度大。 　　5.风景道是一种附加值较高的景观路，投融资需求较大。风景道是一种附加值较高的景观路，从前期建设到后期管养维护，资金投入相对于普通道路往往更高。我国是发展中国家，而品质高的风景道往往位于我国经济欠发达、自然资源和原生态文化相对富足的西部地区，风景道在开发建设和管养维护中通常都存在着资金投入不足的问题。 　　（二）风景道发展对策 　　中国风景道发展较之欧美国家面临的问题更多，任务更加艰巨。为此，我们需要： 　　1.在体制与机制层面，成立国家旅游风景道管理机构。目前管理体制上条块分割，缺少统筹国土、交通、景观、旅游、建设等部门的综合性管理机构，在现行体制下风景道发展很难迈出实质性步伐，为此，建议由交通运输部牵头，联合国家旅游局、国家环保总局、国家文物局以及住房和城乡建设部等成立国家旅游风景道管理协调机构，对风景道规划、建设、运营及管养等进行统一管理和协调。在机制层面上，将风景道纳入综合交通运输体系，成为其不可或缺的组成部分。 　　2.在学术与技术层面，积极开展风景道科学和技术研究。目前，我国风景道发展是适应规划的需要而衍生的，理论与实证研究处于零散的状态，缺乏深入、系统的理论和学科范式研究。这不仅影响了不同学科间的交流对话，而且对中国风景道社会实践工作的指导也十分有限，远不能满足我国风景道事业迅猛发展的需要。为此，高等教育机构、科研机构和政府主管部门应当加强风景道理论和实证研究工作，构建具有中国特色的风景道学科体系来规范学术研究，使各自独立的研究能够交流到更加广泛的领域，并发挥更大的应用效益，以推进风景道在中国的实践。 　　3.在实践与操作层面，制定国家旅游风景道评估标准，建设国家旅游风景道体系。我国幅员辽阔、山川壮美、历史文化悠久、民俗风情浓郁，资源丰富且差异大，为开发建设不同类型的风景道提供了比其他国家更为优越的条件。应该逐步开展山地、乡村、森林、草原、滨水、滨海、遗产等不同类型的风景道研究工作，以干线公路风景道建设为突破点，制定风景道认定的国家标准，逐步对全国境内拟建风景道进行评估和认定，构建国家风景道体系。在此基础上，逐步开展省级风景道体系的研究和认定工作。最终，实现对国家旅游风景道从规划、开发、建设、管理到运营的全过程全要素全方位的统筹。（作者单位：北京交通大学风景道与旅游交通研究中心） 　　原题：《对我国风景道发展的思考》 　　编辑：张宇