启元解析 ｜ 关于景区特许经营权的分析

　　随着我国旅游需求的扩大、旅游业的快速发展，大量资本参与到旅游景区的开发与经营，风景名胜区、主营业务依托于风景名胜区的景区类企业大量进入资本市场。从旅游业的需求和发展来看，转让景区经营权、引进专业第三方开发旅游资源，能有效的推动当地经济发展，更好的开发与保护当地旅游资源。但同时也存在国有资源如何有偿使用和转让、旅游资源的保护与开发等一系列问题，本文就景区特许经营权的范围、授权主体等进行梳理与分析。 　　一、 景区特许经营权的概念 　　广义的特许经营包括商业特许经营和政府特许经营。我国现行法律以及国务院出台的《风景名胜区条例》（2016年修订，下同）等国家层面法规中均未对景区特许经营的含义作出具体明确的界定。 　　对景区特许经营的定义一般见于地方政府发布的景区特许经营管理办法中，如《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》（已废止）第三条规定：“本办法所称风景名胜区内项目特许经营，是指公民、法人或者其它组织按照特定程序、法定标准和条件，在一定期限和范围内，有偿取得从事风景名胜区内整体或者单个项目投资、经营权利的活动”。长沙市人民政府制定的《岳麓山风景名胜区特许经营管理办法》（长政办发【2016】55号）第三条规定：“本办法所指特许经营，是指自然人、法人或者其他社会组织按照相关条件和程序，在一定期限和范围内，有偿取得从事岳麓山风景名胜区已建成景区内整体或者单个项目投资、经营资格的活动。” 　　上述“特许经营”的定义皆是指风景名胜区内项目的特许经营。根据《风景名胜区条例》第八条、第十条规定，风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。其中，设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，报国务院批准公布；设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。除国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准并公布的风景名胜区外，对于未被批准并公布为国家级、省级风景名胜区的景区，本文暂称为普通景区。 　　对于未列为风景名胜区的普通景区，目前国家层面尚未颁布相关法律、法规对特许经营权的出让、转让进行规范。 　　二、 景区特许经营权的授权主体 　　（一）风景名胜区经营权的授权主体 　　根据《风景名胜区条例》第四条“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”及第三十七条“风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者”。可知，风景名胜区的特许经营权授权主体应为当地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构。 　　《风景名胜区条例》并未明确风景名胜区管理机构具体所指行政部门，根据各地政府出台的风景名胜区管理办法，一般为当地政府对辖区内的风景名胜区设立的派出机构，如根据《岳麓山风景名胜区保护条例》第五条：“市人民政府设立的岳麓山风景名胜区管理局负责风景名胜区规划的实施和风景名胜区保护、管理工作”。 　　如果风景名胜区成立了相关的管理机构，则该管理机构有权依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。以湖南省长沙市岳麓山风景名胜区为例，根据《岳麓山风景名胜区特许经营管理办法》第五条规定，长沙市岳麓山风景名胜区管理局是景区内项目特许经营权的授权主体。 　　在实践中，如当地政府暂未成立风景名胜区管理机构，那么当地政府有权作为景区管理机构，履行景区的保护、利用和统一管理工作。此时，景区特许经营权授权主体一般为当地人民政府。以成都西岭雪山风景名胜区的开发经营为例，2014年12月15日成都文化旅游发展股份有限公司（下称成都文旅）与大邑县人民政府签署了《成都西岭雪山风景名胜区旅游项目经营合同》，根据该经营合同：“大邑县人民政府同意成都文旅经营的旅游项目是西岭雪山景区旅游经营项目，包括但不限于从事滑雪（滑草）游乐项目、户外休闲运动项目、索道等交通项目、景区住宿餐饮服务项目以及商品销售、摄影摄像、游客服务及其他法律未明文禁止的经营活动。成都文旅的经营期限自2013年1月1日起至2049年12月31日止，经营期满后，同等条件下具有优先取得权”。 　　（二）普通景区经营权的授权主体 　　目前，普通景区经营权的授权主体，国家层面的法律尚无明确规定。实践中，普通景区特许经营权的授权主体通常为景区所在地县级以上人民政府，但也有乡镇人民政府与企业签署经营权转让的案例，例如：安徽省芜湖市繁昌县马仁奇峰景区的特许经营权授权主体为繁昌县孙村镇人民政府。 　　安徽马仁奇峰文化旅游股份有限公司与安徽省繁昌县孙村镇人民政府、安徽省繁昌县孙村镇八分村三方签订马仁奇峰森林旅游区租赁开发经营合同书，约定“租赁开发时间为四十四年（自2006年3月1日至2050年3月1日）；开发经营范围为东以南陵县工山镇跃进村马人山山脊分水为界，西以铜陵金榔乡九榔庙村佘为界”。 　　三、景区特许经营权的授权范围 　　（一）风景名胜区 　　对于风景名胜区特许经营权的范围，在国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》（已废止）中，未对风景名胜区有关经营权及其特许问题作出明确规定。 　　在2001年，建设部在对四川省建设厅的回函中即《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中明确指出，任何地区、任何部门都无权“将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理。 　　到2006年，国务院出台了《风景名胜区条例》（2016年修订），在该条例第三十七条中，允许“风景名胜区内的交通、服务等项目”对外采用招标等公平竞争的方式出让、转让经营权，但对于风景名胜区的整体经营权，并未明确是否可以对外出让、转让，对于违反该条例出让、转让风景名胜区整体经营权的行为，也未明确其法律责任。 　　但根据《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》（已废止）第三条：“本办法所称风景名胜区内项目特许经营，是指公民、法人或者其它组织按照特定程序、法定标准和条件，在一定期限和范围内，有偿取得从事风景名胜区内整体或者单个项目投资、经营权利的活动”。虽该特许经营管理办法目前已废止，但其曾明确指出风景名胜区的特许经营权范围不仅包括景区单个项目的投资经营，也包括取得景区的整体投资与经营权利。 　　在实践中，也有地方政府转让风景名胜区整体经营权的案例。如1998年四川雅安市与成都万贯（集团）实业有限公司签订了碧峰峡景区经营权的转让协议，规定资源属国家所有，管理权归政府，万贯公司享有50年的开发、保护、经营权，并承担相应的责任。 　　（二）普通景区 　　对于普通景区的特许经营权范围，实践中，地方政府将普通景区整体或部分项目的开发经营权对外出让、转让的现象较为普遍，目前也暂无相关法律、行政法规及地方性法规、政府规章明令禁止这一行为。 　　以河南辉县市宝泉风景区为例，2012年06月 28日，春江集团有限公司与辉县市人民政府签署《辉县市宝泉风景区旅游资源开发经营权转让合同》，根据该合同第一条、第四条约定，辉县市人民政府将国家所有的辉县市宝泉风景区旅游资源开发经营权转让给春江集团有限公司，转让开发经营权期限为70年。 　　四、景区特许经营权的授权期限 　　目前，在《中华人民共和国旅游法》、《风景名胜区条例》等国家层面的法律、行政法规均未对景区特许经营权的期限作出限制，但规定了风景名胜区总体规划的期限一般为20年（《风景名胜区条例》第十四条：风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划，总体规划的规划期限一般为20年）。 　　在地方政府制定的风景名胜区管理办法中，部分地方政府对景区经营权转让期限作出了明确规定，如《岳麓山风景名胜区特许经营管理办法》第六条规定“岳麓山风景名胜区范围内经营项目特许经营期限应当根据项目投资规模及预期回报等确定，一般经营项目特许期限为3至5年，重大经营项目不超过20年”。《重庆市风景名胜区项目经营权管理办法》第五条规定风景名胜区项目经营最长期限不超过20年。 　　但根据笔者检索的景区经营权转让实例，目前不少企业获得的景区经营权期限超过20年，一般为20年至70年不等，详见附件一。 　　五、景区特许经营权转让的收费方式 　　根据《风景名胜区条例》第三十七条规定：风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。 　　再如《桂林漓江风景名胜区水上游览项目经营权管理办法》第七条规定：从事水上游览经营活动的经营者应当依法缴纳风景名胜资源有偿使用费，由桂林漓江风景名胜区管理委员会负责收取。 　　因此，获得风景名胜区的特许经营权应当缴纳一定的费用。对于普通景区是否应当缴纳有偿使用费，根据笔者检索的景区经营权转让案例，一般经营者均缴纳了一定的资源有偿使用费。 　　六、景区特许经营权转让的相关案例 　　为方便读者阅读，笔者通过检索部分国内已上市的景区类旅游公司、在新三板挂牌的景区类旅游公司或拟申请在A股上市的景区类旅游公司公开披露的信息，就景区经营权授权主体、授权期限、授权范围等进行了梳理，详见附件一。 　　 　　 　　1 　　END 　　1