关于《公共航空运输旅客服务管理规定》的政策解读

　　日前，《公共航空运输旅客服务管理规定》（以下简称《规定》）正式颁布，将于2021年9月1日起实施。现将有关情况说明如下： 　　一、出台背景 　　《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》是规范承运人旅客运输行为、保护旅客合法权益的重要依据。两部规章分别制定于1996年和1997年，自实施以来对维护航空运输市场秩序，促进民航业发展发挥了重要作用。 　　随着民航运输业的快速发展，民航已成为社会大众出行的主要交通方式之一，旅客对民航服务种类、服务范围、服务水平的要求越来越高。同时，民航国际化进程加快，新的业务形式和运营模式推广应用，使得我国航空客运市场发生了重大变化。为顺应新时代、规范新现象、解决新问题，在总结近年来旅客运输服务和消费者权益保护工作经验的基础上，出台《公共航空运输旅客服务管理规定》，以进一步规范国内、国际旅客运输秩序，保护消费者合法权益，满足新形势下的监督管理需求。 　　二、修订原则 　　本次修订坚持安全第一、质量为本，切实践行“真情服务”工作要求，以规范旅客运输秩序、保护消费者合法权益为切入点，加强航空运输旅客服务管理，切实提升民航服务质量。修订遵循如下原则： 　　（一）简政放权，发挥市场机制决定作用 　　十八大以来，党中央国务院要求各级政府加快职能转变，充分发挥市场机制的决定性作用，“简政放权、放管结合”已成为现代政府治理能力建设的核心内容。本次修订充分体现了对企业的自主经营权的尊重，将以往对承运人服务规定过细、管得过死的条款给予了较大幅度的删减和调整，不再对客票有效期、行李尺寸和重量、免费行李额、逾重行李费等进行统一规定，以充分释放市场活力，发挥承运人的主动性、积极性和创造性。 　　（二）依法行政，维护消费者合法权益 　　原有规章制定于民航发展初级阶段，以较大篇幅从定座、购票、退改签和乘机等环节对航空运输流程进行了详尽规定。随着经济社会的发展，社会关注的重点已经不再是运输流程，而是消费者权益保护，新修订的《消费者权益保护法》更是从内容、程序等方面加大了消费者权益保护的力度。本次修订将规范重点从管理航空运输流程转向聚焦消费者权益保护上，对客票销售、退改、行李运输、超售等易于产生纠纷的关键环节提出了明确要求，更好地保护旅客的知情权、选择权和索赔权。 　　（三）与时俱进，适应民航运输新发展 　　互联网+的发展，深刻改变了民航运输服务的流程与标准。电子客票、无纸化乘机、航班超售等新模式、新现象不断涌现，本次修订工作对网络销售客票、电子登机凭证、联程航班、超售等民航新业务形式进行了规范。同时，随着经济全球化和我国开放程度的加深，规章扩大了适用范围，将外国航空承运人、港澳台地区航空承运人在我国境内的经营行为也纳入规制范畴，填补了立法上的空白。 　　（四）真情服务，着力提升民航服务质量 　　自2015年民航局党组提出“真情服务”工作要求以来，民航业始终贯彻落实“发展为了人民”的理念，切实提升民航服务质量，用真情打造民航服务品牌，让广大人民群众能够享受更便捷、更顺畅、更舒心的民航运输服务。本次修订从方便旅客的角度出发，对涉及旅客服务、便捷旅客出行、维护旅客权益等方面制定了更加人性化的规定，充分体现了民航“真情服务”的精神。 　　三、修订的主要内容 　　（一）统一国内国际运输服务管理，契合民航国际化发展战略 　　国际化是民航业的重要特征，自民航强国战略实施以来，我国民航的国际竞争力和影响力不断增强。原有规章对国内、国际运输规则分别规定、分开管理的模式，已不能满足民航国际化发展新形势下的管理需求。《规定》将原有两部规章整合修订为一部，首次对国内、国际航空运输服务规则进行了统一，加强了对外国承运人、港澳台地区承运人的管理，既没有非国民待遇，也没有超国民待遇，实现了国内、国际运输服务标准的一致性和服务管理模式的一体化。 　　（二）明确航空市场主体责任，进一步规范航空运输秩序 　　近年来，我国航空客运市场发生了重大变化，原有规章中的适用主体仅包括承运人、销售代理人和地面服务代理人。本次修订将承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者、航空信息企业等与旅客服务有关的全部主体纳入管理范畴，并明确了各主体的基本责任。一是强调了运输总条件的重要性，要求承运人制定、公布运输总条件，并对运输总条件的内容、形式、公布方式等提出了具体要求。二是突出机场管理机构公共管理的属性和定位，明确其对地面服务代理人和航站楼商户的管理和督促责任。三是鉴于航空销售网络平台在客票销售中扮演越来越重要的角色，《规定》也对航空销售网络平台的义务和责任进行了明确。 　　（三）规范客票销售行为，优化旅客购票环境 　　客票销售环节是旅客体验民航服务的第一接触点。《规定》删减了原有“定座”、“票价”章节，将“客票”、“购票”等章节合并为“客票销售”，并对承运人客票销售环节的告知义务进行了明确，充分保护旅客知情权。特别是针对网络购票环境，《规定》要求承运人或者其航空销售代理人要在旅客购票时，明确告知航班信息、运输总条件、客票使用条件、餐食情况、行李运输规定等主要服务信息；出票后还要将客票有效期、出行提示信息、获取运输总条件方式等重要信息告知旅客。 　　（四）解决客票退改服务痛点，切实提升旅客满意度 　　民航票务服务是旅客关注的焦点之一。为避免承运人滥用强势地位，保护旅客合法权益，《规定》按照旅客“自愿”和“非自愿”两种情况，分别对不同情形下的客票变更与退票工作提出了原则性要求。明确旅客非自愿退票和因承运人原因导致旅客非自愿变更客票的，不得收取退票费和变更费。同时，针对民航退款速度慢的突出问题，增加了关于退款时限的规定，要求承运人或者其航空销售代理人在收到旅客有效退款申请之日起7个工作日内办理完成退款手续。 　　（五）优化旅客乘机体验，保障旅客安全便捷出行 　　旅客乘机是航空运输服务的重要环节。近年来，旅客因各种原因误机、错乘、漏乘等情况时有发生，导致旅客乘机体验不佳。《规定》要求机场管理机构要在旅客乘机流程关键区域设置清晰准确的标志标识指引，为旅客乘机提供最大便利；要求承运人、地面服务代理人、机场管理机构在登机口、登机时间等旅客乘机信息发生变更后及时告知旅客，方便旅客按时乘机；要求承运人和机场管理机构制定针对旅客突发疾病、意外伤害等情形的应急处置预案，最大程度保护旅客生命安全。此外，为确保飞行安全和社会公众利益，《规定》明确，当旅客的行为有可能危及飞行安全或者公共秩序的，承运人有权拒绝运输。 　　（六）完善行李运输管理制度，提升行李运输服务水平 　　行李是“不说话的旅客”。《规定》充分尊重企业的自主经营权，不再对行李尺寸、重量、免费行李额、逾重行李费、小动物运输等进行统一规定，承运人可根据企业经营特点自行制定相关标准并对外公布。为减少行李运输差错，《规定》要求承运人、地面服务代理人、机场管理机构建立托运行李监控制度，防止发生行李运输问题。同时，重点明确了行李延误、丢失、损坏等情形下的处置要求，充分保护旅客财产权益。 　　（七）规范超售处置工作，保护旅客合法权益 　　超售是国际民航界的通行做法，既可满足更多旅客的出行需要，也可避免座位虚耗。但目前，很多承运人在超售后的处置不够规范，投诉较多。《规定》在借鉴欧美先进经验的基础上，新增“航班超售”一章，对超售时的信息告知、征集自愿者程序、优先登机规则、被拒绝登机旅客赔偿等进行了明确规定。特别是强调承运人或者其地面服务代理人应当在经征集自愿者程序未能寻找到足够的自愿者后，方可根据优先登机规则确定被拒绝登机的旅客，以最大程度减少旅客被拒绝登机。同时，《规定》还对旅客被拒绝登机后的出具证明、客票退改服务、赔偿等后续处置工作进行了明确。 　　（八）畅通旅客维权渠道，实现旅客投诉闭环管理 　　投诉是旅客最重要的救济渠道。《规定》新增“旅客投诉”一章，强化了市场主体的投诉处理能力要求，规范了投诉处理流程，进一步健全了投诉反馈机制。此前，外国承运人和港澳台地区承运人的投诉处理时限为20个工作日，远高于国内承运人。本次修订明确所有被投诉企业的投诉处理时限均为10个工作日，确保对国内外运行主体的管理一视同仁。此外，《规定》统一了民航行政机关受理投诉的渠道，并对民航服务质量监督电话、民航服务质量监督平台、民航投诉信息整合等方面提出了明确要求。 　　（九）加大监管力度，确保规章落实到位 　　为保障规章有效实施，《规定》新增“信息报告”、“监督管理及法律责任”章节。其中，“信息报告”一章明确了运输总条件、投诉信息、代理人信息等方面的备案要求。“监督管理及法律责任”一章针对各市场主体违规行为的严重程度，确定了梯度处罚的原则，设置了责令改正、罚款、记入民航信用记录等法律责任。 　　（十）确保准确理解，推动规章遵守和执行 　　规章的准确理解是推动依法行政和全民守法的基础，为贯彻落实“谁执法，谁普法”的要求，民航局将《规定》作为今年启动的“立法者释法”工作的一部重要规章。立法者释法工作将由规章制定者对规章总体情况、逐一条款的内涵、符合性判断标准以文字、音视频的方式进行讲解，作为行业监管人员的执法标准和企事业单位理解遵守规章的依据，以此推动规章的普及和理解的统一。